지역주택조합, 개선 목소리 나오는 이유는?

🏠 안녕하세요! 오늘은 지역주택조합, 줄여서 지주택이라고 불리는 제도에 대해 이야기해보려 합니다.
청약통장이 없어도 내 집을 마련할 수 있고, 시세보다 저렴하게 분양받을 수 있다면 응모하시겠나요? 바로 이런 장점을 내세운 것이 지역주택조합입니다.
하지만 최근 들어 조합원의 피해 사례가 뉴스에 잇따라 등장하고 있는데요. 지난 6월 25일에는 광주·전남 타운홀미팅에서 이재명 대통령이 직접 지주택 문제를 언급하는 일도 있었죠. 이번 콘텐츠에서는 지주택의 구조와 반복되는 문제들, 그리고 개선 방향까지 함께 짚어보겠습니다.

지역주택조합이란?
지역주택조합의 문제
1. 조합원이 떠안는 리스크
2. 서울시가 건의한 업무대행사 견제법, 그 배경은?
건설사가 지주택에 참여하는 이유

1. 지역주택조합이란?

지역주택조합은 주민들이 조합을 만들어 직접 땅을 사고 집을 짓는 구조입니다. 이 지주택은 청약통장이 없어도 참여할 수 있고, 시세보다 저렴하게 내 집을 마련할 수 있다는 장점 때문에 한때 큰 주목을 받기도 했죠.
그럼 지주택이 왜 특별한 방식인지 이해하기 위해, 먼저 일반적인 건설사업 구조를 간단히 살펴보겠습니다.

보통 LH와 같은 공공기관이나 민간 기업이 발주처가 되어 사업을 의뢰합니다.

예를 들어 행복주택을 짓는 사업이라고 가정해볼게요. 먼저 건물을 짓기 위한 토지와 각종 행정 절차가 필요하겠죠? 이때 사업의 전 과정과 준비를 책임지는 주체로 시행사가 있습니다. 시행사는 사업의 주도권을 쥐고 토지를 매입하고, 인허가를 받는 역할을 맡는데요. 토지가 확보되고 사업 계획이 승인되면 시공사가 건설을 맡게 되죠.

이 전체 과정에서 가장 중요한 것은 자금 확보인데요. 시행사는 초기 단계에서 '브릿지론'이라는 대출을 받아 토지를 매입합니다. 그리고 사업이 본격화되면 '본PF'라고 불리는 장기 금융 구조로 전환해 본격적인 공사비를 조달하게 되죠. 이 자금은 주로 저축은행, 증권사 등 금융회사들의 출자를 통해 조달됩니다.

프로젝트파이낸싱(PF) 구조 — 건설 사업은 일반적으로 이러한 과정을 거쳐 사업이 진행됩니다.

지주택은 앞서 살펴 본 공공기관이나 대형 시행사, 금융회사들이 주도하는 기존 사업 방식과 달리 무주택자나 소형주택 소유자들이 자발적으로 조합을 만들고, 직접 땅을 사서 아파트를 짓는 방식인데요. 조합원들이 건축비도 함께 분담하며, 말 그대로 내 집을 스스로 마련하는 공동체 방식인 셈이죠.

지역주택조합 사업 구조 — 지역주택조합의 사업 구조를 간략하게 정리하면 위 그림과 같습니다.

우선 지역주택조합이 설립되면 조합원들이 가입하여 사업의 법적 주체가 됩니다. 하지만 조합원들은 전문 지식이 부족하기 때문에 실질적인 사업 운영은 업무대행사가 맡게 되는데요.

업무대행사는 조합원 모집, 토지 확보, 사업 계획 승인 사항 등 사업 전반을 관리하는 운영자의 역할입니다. 이와 함께 조합이 조달한 자금과 조합원들이 납부한 분담금을 안전하게 보관하고 관리하는 역할로는 신탁사가 있습니다. 신탁사는 자금을 보관하고 일정 조건에 따라 이를 지급하는 역할을 맡습니다.

지역주택조합의 가장 큰 장점은 시행사에게 돌아갈 금융비용이나 이윤을 줄일 수 있다는 점인데요. 토지 확보나 기타 비용을 조합이 직접 처리하기 때문에, 중간 마진을 줄이고 전체 비용을 낮출 수 있는 구조가 만들어지죠. 실제로 시세 대비 20~30% 저렴한 가격을 목표로 분양이 추진되는 경우도 있습니다. 또한 청약통장이 없어도 조합원이 될 수 있고, 초기 투자금이 상대적으로 적기 때문에 인기를 끌기도 했죠.

내 집 마련이라는 좋은 취지에서 시작된 제도이지만, 최근에는 그 이면에 숨겨진 문제점들이 하나둘 드러나고 있는 상황입니다. 다음 내용으로는 실제로 조합원들이 겪는 어려움과 구조적 리스크에 대해 살펴보겠습니다.

2. 지역주택조합의 문제

2.1 조합원이 떠안는 리스크

지주택의 문제는 자금의 출처가 불명확하고, 사업 리스크를 고스란히 조합원이 떠안는 구조라는 점인데요. 특히 지주택은 사업의 추진이 장기화되기 쉬운데, 이 과정에서 금융비용과 추가 분담금이 눈덩이처럼 불어나는 것이 가장 큰 리스크 중 하나로 꼽힙니다.

지주택 사업은 복잡한 절차로 이루어져 있는데, 그중에서도 핵심 단계는 조합 설립과 사업계획 승인입니다. 조합설립의 경우 80% 이상 토지사용승낙 또는 15% 이상 토지소유권 확보가 필요하고, 조합설립인가 이후에는 사업계획승인을 받기 위해 95% 이상의 토지소유권을 확보하는 것이 관건입니다.

문제는 이 토지 소유권 확보가 생각보다 쉽지 않다는 점인데요. 일부 토지 소유자가 소위 말하는 ‘알박기’를 통해 더 높은 가격을 요구하며 매도를 거부하기도 합니다.

이처럼 사업이 장기화되면 대출 상환이 지연되면서 금융비용이 늘어나게 되고, 결국 그 비용은 ‘추가 분담금’이라는 이름으로 조합원에게 전가되는 구조입니다. 이러한 우려 때문에 일부 조합에서는 ‘추가 분담금은 없다’는 안심보장증서를 내세워 조합원을 모집하기도 하는데요. 문제는 이 증서가 법적 구속력이 없고, 사업이 지연되면 예외적 상황을 이유로 결국 추가 금액을 요구받는 사례도 많다는 것입니다.

그렇다면 “왜 추가 분담금을 꼭 내야 하느냐?”는 질문이 생기겠죠. 그 이유는 분담금이 제때 모이지 않으면 공사가 중단되기 때문입니다. 공사가 멈추면 대출금 상환 시점이 미뤄지면서 이자는 누적되어 눈덩이처럼 불어납니다.

"이럴 바엔 그냥 탈퇴하면 되는 거 아닌가요?" 라고 생각할수도 있습니다. 하지만 지주택은 탈퇴도 쉽지 않습니다. 대부분의 조합 규약에는 조합의 허락 없이 탈퇴할 수 없다는 조항이 포함되어 있고, 설령 소송을 걸더라도 승소 확률이 높지 않습니다. 이미 납부한 분담금을 돌려받는 것은 거의 불가능에 가깝기에 탈퇴 또한 택하기가 어렵죠.

이러한 구조적 문제를 해결하기 위해 2016년에도 지역주택조합 제도를 폐지해야 한다는 건의가 있었지만, 당시에는 감독 기능을 강화하는 방향으로 제도가 유지되어 조합원 보호장치가 여전히 부족한 실정입니다.

서울시가 올해 3월 31일에 발표한 자료에 따르면 서울시내 지역주택조합 사업은 총 118곳 중 86곳이 조합원 모집 신고만 마친 상태이며, 공사 착공까지 완료한 사례는 단 14건에 불과합니다.
삽조차 뜨지 못한 채 사업이 지연되는 상태가 지속되면 피해를 보는 것은 고스란히 조합원의 몫인데요. 그렇기 때문에 지주택의 사업 구조를 정확히 이해하고, 이를 감시하고 견제할 수 있는 제도적 장치가 마련되는 것이 중요하다고 생각됩니다.

서울시 내 지역주택조합 총괄 현황('25.03.31 기준, 자료 출처: 서울시)

2.2 서울시가 건의한 업무대행사 견제법, 그 배경은?

지주택 사업에서 실질적인 운영을 맡는 주체는 업무대행사입니다. 조합원 모집부터 토지 확보, 인허가, 시공사 선정까지 대부분의 의사결정과 실무를 업무대행사가 담당하기 때문에, 이들의 행보에 따라 조합 전체가 좌우된다고 해도 과언이 아닌데요. 문제는 업무대행사를 견제할 장치가 매우 부족하다는 것입니다.

업무대행사가 조합원 유치를 위해 벌이는 허위 광고나 과장된 정보 제공이 주요 문제로 제기되고 있습니다.

지주택 조합을 설립하려면 행정기관에 조합원 모집 신고를 먼저 해야 합니다. 이때 사업 대상 부지의 토지 소유자 절반 이상에게 토지 사용 승낙을 받기만 하면 조합원 모집이 가능합니다. 즉, 토지를 실제로 매입하지 않아도, 승낙서만 확보하면 조합원 모집이 가능하다는 점이 악용의 출발점이 되는 것인데요. 일부 업무대행사는 이를 이용해 토지를 이미 확보한 것처럼 허위 홍보를 하거나 대형 건설사가 참여한다는 식으로 투자를 유도합니다.

왜 이런 일이 발생할까요? 그 이유는 조합원이 모여야 자금이 마련되고 사업이 출발할 수 있기 때문입니다. 지주택은 조합원 수가 곧 자본력이기 때문에 업무대행사에서 인센티브를 걸고 무리한 영업을 벌이는 경우도 있습니다.

또 다른 문제는 이들을 직접적으로 감시하거나 규제할 수 있는 제도나 기관이 없다는 점인데요. 조합이 내부적으로 감시하게 하는 것도 업무대행사와 조합장이 유착하거나, 조합 내부 문서와 회계가 불투명한 경우도 있어 내부 감시 기능은 사실상 작동하지 않는 경우가 많습니다.

외부 감시 실정도 마찬가지입니다. 지자체는 조합 설립인가나 모집신고를 받아주는 역할만 할 뿐, 사업 운영에 개입하거나 실질적 통제를 하기는 어렵습니다. 신탁사도 역시 자금 보관의 역할만 담당하며, 그 자금이 어디에 어떻게 쓰이는지를 감시할 권한은 없습니다.

이러한 문제를 개선하기 위해, 서울시는 2024년부터 업무대행사의 진입 요건 강화와 조합 해산 권한 부여 등 제도 개선을 국토교통부에 건의했습니다.

현재 업무대행사는 자본금 기준만 충족하면 누구나 시장에 참여할 수 있는데, 이 기준이 상대적으로 낮아 검증되지 않은 업체들도 쉽게 진입할 수 있는 구조입니다. 업무대행사의 자본금 요건을 상향해 재무 건전성과 실적이 일정 수준 이상인 업체만 시장에 참여할 수 있도록 하자는 것이 서울시의 주요 의견입니다.

또 하나 주목할 변화는 지자체장이 조합 해산 권한을 가질 수 있도록 법 개정을 추진하자는 내용입니다.
지금까지는 조합이 일정 기간 사업을 진행하지 못하더라도 해산 여부는 조합 내부 총회로 결정하게 되어 있어, 실질적으로 조합 해산이 어려운 구조였습니다. 특히, 사업 진척이 없는데도 불구하고 형식적으로만 유지되는 조합의 경우 사업비만 계속 소진되며 조합원에게 불필요한 피해를 입히는 사례가 많았습니다.

이에 따라 서울시는 일정 기간 내 조합설립인가나 사업계획승인을 받지 못한 조합에 대해 지자체가 직권으로 해산할 수 있는 법적 근거를 마련해달라고 요청한 것입니다.

신탁사의 역할도 재정비가 필요하다는 지적이 나오고 있습니다. 현재는 자금을 단순히 보관만 할 뿐, 집행 과정에는 개입할 수 없는 구조이기 때문인데요. 앞으로는 신탁사에 시행사 수준의 권한과 책임을 부여해 자금 집행의 투명성을 높이자는 논의가 진행 중입니다.

3. 건설사가 지주택에 참여하는 이유

올해는 12년만에 미분양 최고치를 찍으며 대구·경북 등 지방을 중심으로 ‘악성 미분양’ 문제가 심화되고 있습니다. 준공 이후에도 분양이 되지 않아 공실 상태로 남는 사례가 늘어나고 있는 것인데요. 정부와 LH가 직접 미분양 아파트를 매입하며 대응에 나서고 있지만 악성 미분양 문제를 해소하기에는 역부족이라는 지적이 많습니다.

👉🏻지방 악성 미분양 문제 쉽게 이해하기

이러한 시장 위기 속에서도 건설사들이 꾸준히 참여하는 사업이 바로 지주택인데요. 조합원 입장에서는 불투명한 정보, 추가 분담금 등 부담이 큰 구조이지만, 건설사 입장에서는 미분양 리스크가 낮은 구조로 평가됩니다.
지주택의 장점은 조합원 대부분이 분양을 받을 사람이기 때문에 이미 수요자가 확보되어 있다는 점인데요. 일반적인 민간 분양의 경우 선분양이 실패하면 건설사가 직접 리스크를 떠안아야 합니다. 반면 지주택은 조합원이 곧 수요자이기 때문에 분양률 확보가 비교적 수월하고, 전체 분양 물량 중 일반분양분 비중도 작아 시장 상황에 따른 영향을 적게 받습니다.

이러한 이유로 현대건설, 호반건설, 태영건설 등 주요 민간 건설사들은 지주택 사업에 꾸준히 참여하고 있는데요. 서울에서는 동작구(23건), 영등포구(11건), 마포구(10건) 등이 지주택 성공률이 높은 지역으로 꼽힙니다. 이 지역들은 모두 서울의 강남권과 인접해 있고, 지가 대비 신축 아파트 분양가격이 높아 사업성이 우수한 편입니다. 지주택이라도 입지 여건이 좋으면 건설사 입장에서도 안정성과 수익성 모두를 기대할 수 있는 사업이 되는 셈이죠.

대표적인 지주택의 성공 사례로 대구 범어동의 '힐스테이트 범어'는 전용 84㎡가 16억2500만원, 평당 4,500만원대에 거래되며 주목받았습니다. 이 가격은 서울 성동구 아파트 평균 수준에 맞먹는 수준인데요. 범어동은 '대구의 대치동’이라 불릴 만큼 학군 수요가 많은 곳입니다. 브랜드와 입지 조건이 갖춰지면 지주택도 고급화가 가능하다는 것을 보여준 사례입니다.

지역주택조합에 직접 가입하는 것은 신중할 필요가 있지만, 잔여 물량에 해당하는 일반분양분은 사업이 상당 부분 진행된 상태에서 공급되기 때문에 위험 부담이 비교적 낮습니다. 청약자 입장에서는 입지나 가격 경쟁력, 사업 진행 상황을 잘 따져본 뒤 일반분양에 참여하는 것도 주택 구입에 좋은 방법이겠습니다.

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