개발이익환수제에 따라 개발이익에 부과되어 온 개발부담금을 두고, 정부가 감면 방침을 발표했습니다. 좀처럼 회복 기미를 보이지 않는 건설경기와 갈수록 악화되는 사업성이 배경으로 작용하는데요. 다만 이를 뒷받침할 법적 근거는 아직 마련되지 않은 상태입니다. 지난 4월 28일 문진석 의원이 개발부담금 경감 내용을 담은 ‘개발이익 환수에 관한 법률 일부개정법률안’을 대표발의하면서 방침 시행이 점차 가시화되는 모습입니다. 본 콘텐츠에서는 개발부담금 감면이 건설업계에 갖는 의미와 이를 둘러싼 업계의 시각을 짚어보도록 하겠습니다.
목차
지난 4월 28일, 문진석 더불어민주당 의원이 개발부담금 경감에 관한 개정 내용을 담은 법률안을 발의했습니다. 위축된 건설경기를 부양하고, 시행사의 부담을 덜어주어 더욱 활발한 사업 참여를 유인하려는 목적이었는데요. 구체적인 내용은 다음과 같습니다.
개발이익 환수에 관한 법률 일부를 다음과 같이 개정한다.
제7조의3(개발부담금 감면에 대한 임시특례) 제5조의 개발부담금 부과 대상 사업으로서2024년 1월 1일부터 2026년 12월 31일까지 인가등을 받은 개발사업에 대해서는 다음 각 호의 구분에 따라 개발부담금을 경감하거나 면제한다.
1. 수도권에서 시행하는 개발사업: 개발부담금 100분의 50 경감
2. 수도권 외의 지역에서 시행하는 개발사업: 개발부담금 면제
쉽게 말해 2024년부터 2026년 사이 인가 등을 받은 개발사업에 대해 개발부담금을 수도권의 경우 50% 감면, 비수도권의 경우 완전 면제의 내용을 담고 있습니다.
원문을 읽어보면 알 수 있듯, 사실 이 법안은 2024년에도 발의된 바 있습니다. 당시에도 2024년 1년 간 인가 받은 사업에 대해 개발부담금을 감면하는 내용(비율 동일)을 담고 있었는데요. 해당 법안이 국회 국토교통위원회 법안심사소위원회에서 20개월 가까이 계류하게 된 구체적 이유에 대해 명시되어 있지는 않지만, 보도에서 ‘특혜, 형평성 논란’이 언급된 점, 개발이익환수제의 취지가 무력화된다는 점 등을 고려하면 이러한 요인들이 심사 지연의 배경으로 작용했을 것으로 추정됩니다.
정부는 2025년 초부터 개발부담금 경감에 대한 방침을 여러 차례에 걸쳐 발표해왔는데요, 실제 집행을 위해 필요한 법적 근거를 신설하고자 개정안을 발의하게 된 것입니다.
그렇다면 개발부담금은 왜 존재할까요? 개발을 통해 얻은 이익에는 역세권, 지역 발전 등 개인의 노력 이외에 자연스럽게 얻어진 이익(불로소득)이 포함되어 있기에 그 이익의 일부를 사회에 환원하도록 하는 취지를 담고 있는데요, 이것이 바로 개발이익 환수제도입니다. 이 개발이익환수제 취지를 실현하기 위한 하위 장치들이 마련되어 있는데, 그 중 하나가 바로 개발부담금이죠.
기존의 개발부담금은 개발이익에 일정 요율을 부과하여 국가, 지방자치단체의 재원으로 활용하게 됩니다. 개별입지에는 25%, 계획입지에는 20%를 부과하고 있죠. 개발이익은 [종료시점지가 - (개시시점지가 + 개발비용 + 정상지가상승분)]로 계산됩니다.
1990년 도입 당시 개발이익의 50%를 부과했으나, 2000년 1월부터 25%로 낮아졌습니다. 당시 토지초과이득세에 대해 헌법재판소가 고율 부과 시 재산권 침해 소지가 있다고 판시한(92헌바49등, 1994년) 사례가 있었고, 이것이 토지 관련 과세∙부담 제도를 재검토하게 만든 헌법적 계기가 되었다고 볼 수 있습니다.
이러한 개발부담금은 부동산 투기 억제의 효과를 가지는데요. 부동산 투기는 개발 계획, 인허가 등의 정보를 미리 입수하여 실사용 목적이 아닌 가격 상승 차익을 노리고 토지를 구매하는 것을 의미합니다. 용도가 바뀌기 전 저렴하게 사둔 뒤, 개발 등으로 땅값이 오르면 되팔아 차익을 챙기는 것이죠. 이는 노력 없이 얻은 대가이므로 불로소득으로 간주되는데요. 이러한 불로소득이 사유화되면서 토지투기의 원인이 되고 있다는 문제의식이 생겼고, 이를 개발부담금을 부과하여 차익에 대한 기대심리를 저하시켜 투기 유인 요소를 제거하고자 한 것이죠.
그런데 이 개발부담금 경감 문제가 대두된 것은 이번이 처음이 아닙니다. 실제 2000년대 초 개발부담금 부과가 중단되었던 사례가 있었죠. IMF를 지나며 국내 경기 둔화와 건설경기 침체가 이어지면서, 민간 개발사업을 활성화할 필요성을 느낀 정부가 한시적으로 개발부담금 부과를 한시적으로 중지했습니다. 이는 2002년 비수도권에 먼저 적용되었고, 2004년부터는 수도권까지 확대되었습니다. 2005년, 다시 부동산 가격이 상승하고 신도시 개발이 이루어지면서 전국적 투기 확산 조짐이 보이자 정부는 2006년부터 중지 중이던 개발부담금을 다시 부과하기 시작했는데요. 개발 호재가 투기성 매수 유인으로 이어지고, 부담금을 재부과하여 기대차익을 억제하는 흐름이 실제 정책 대응 사례로 나타난 것이라고 볼 수 있습니다.
또한 1997년 산업단지 개발사업 등에 대한 감면이 있었고, 2009년 관광단지·물류단지 관련 감면이 있었습니다. 현재도 일부 사업에 대해 상시 면제·감면 제도가 운영되고 있죠. 기존 감면은 특정 정책 목적을 가진 사업을 대상으로 한 선별적 감면이었습니다. 반면 이번 개정안은 업종이나 사업 유형을 구분하지 않고, 일정 기간 동안 인가 등을 받은 개발사업 전반에 대해 적용되는 특례라는 점에서 차이가 있습니다.
그렇다면 정부가 건설경기를 살리기 위한 여러 정책수단 중 하나로 개발부담금 완화를 선택한 이유는 무엇일까요?
사업성 영향
경기 침체로 개발이익 자체가 감소한 경우, 사업성이 손익분기점에 가까운 사업이 많아지는데요. 여기에 개발부담금을 부과하게 되면 사업성이 과도하게 떨어지거나 손익분기점을 넘기지 못하는 경우가 발생합니다. 때문에 사업 착수 여부를 결정짓는 마지막 비용요인으로 작용할 수 있는 것이죠. 이러한 경우 부담금 감면이 실제 착공으로 이어질 수 있습니다.
유동성 영향
또한 시행사는 개발부담금을 준공 시점에 일시 납부해야 하는데, 지금처럼 미분양이 증가하고 PF 대출 부담이 큰 상황에서는 이것이 현금 유동성을 악화시키는 원인으로 작용하게 됩니다. 이러한 면에서 개발부담금 경감 정책은 중소 시행사의 사업 지속성을 높이는 효과를 불러온다는 장점이 있죠.
시행사, 시공사 영향
구체적으로 시행사와 시공사에 어떤 영향을 가져오는지 살펴볼까요?
원칙적으로는 개발사업의 시행자가 개발부담금을 납부합니다. 그러나 사업 구조에 따라 시행자가 아닌 위탁·도급을 준 자, 토지소유자, 지위승계자 등이 실제 개발이익의 귀속 주체인 경우에는 이들이 납부의무를 부담할 수 있습니다.
시행사는 사업을 기획하고 토지를 매입∙인허가를 받아 사업을 벌이는 주체라면, 시공사는 시행사로부터 도급을 받아 실제 건물을 짓는 주체이죠. 건설사들은 보통 시공사로서 사업에 참여하게 되는데, 자체사업의 경우 건설사가 곧 시행사가 되기도 합니다.
개발부담금 경감은 시행사의 부담을 완화하여 사업을 활성화시키고, 도급 물량이 늘어나 시공사에게도 새로운 수주 기회가 열리게 되죠.
개발부담금 경감에 관한 제도가 점차 모양을 갖추면서, 이를 둘러싼 여러 주장들도 제기되고 있습니다. 개발환수제도의 취지가 훼손된다는 의견도 있고, 부동산 투기 유인이 재점화될 가능성이 있다는 비판도 존재하죠. 정부도 이러한 논리를 인지하고 있고, 과거 부동산 투기 예방을 위해 개발부담금을 부활시켰을 만큼 이 제도를 강력한 투기 예방책으로 인식하고 있음을 알 수 있는데요. 그럼에도 지금은 투기를 억제하는 것보다 사업성 완화가 더 시급하다고 판단한 것으로 해석됩니다. 미분양 아파트가 2012년 이후 최대치를 기록하는 침체 국면 속 “개발 후 토지 값이 오를 거라는 기대” 자체가 약해 투기 심리도 크지 않다고 볼 수 있겠습니다. 또한 비수도권과 달리 수도권에는 50% 부과 항목을 적용시킨 이유도 수도권의 경우 여전히 수요, 개발이익, 투기 유인이 어느정도 있다고 판단해 차등을 둔 것이라고 해석해볼 수 있겠습니다.
>> 비수도권에 집중된 악성 미분양, 중소 건설사 연쇄 부도 (클릭)
문진석 의원이 발의한 개정안 부칙 제2조③에는 임시 특례기간 후 인가등의 변경으로 개발사업의 면적이 증가한 경우, 증가한 면적이 개발부담금 부과대상이 되는 면적 이상일 경우 증가한 면적에 대해서는 개정규정을 적용하지 않는다고 명시하고 있는데요. 감면 혜택을 누리고 사업을 부풀리는 편법을 막기 위한 장치를 마련해둔 것입니다.
아직 공식적으로 논의된 사안은 아니지만, 향후 건설경기 흐름에 따라 개발부담금 감면 조치의 추가 연장이 논의될 가능성도 배제할 수 없습니다.
건설업계의 경기 침체가 계속되는 가운데, 정부는 부동산 시장 활성화를 위한 다양한 패키지 정책을 추진하고 있습니다. 개발부담금 감면 개정법안 역시 조속한 심사를 거쳐 의결되기를 기대해 보겠습니다.
이 글은 산군 콘텐츠 팀에서 제작했습니다.
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2026.07.16
