2026.04.24
용적이양제 뜻과 서울시 추진 배경, 국토부 의견 차이·세제 공백으로 지연되는 이유, 뉴욕·도쿄 해외 사례까지 핵심을 정리했습니다.
서울 도심에는 법적으로 허용된 용적률이 있지만 규제 때문에 개발이 어려운 땅이 152만㎡에 달합니다. 이는 축구장 213개 면적으로 이 땅의 주인들은 지금까지 아무런 보상 없이 개발 손실을 감수해왔는데요. 용적이양제는 이 잠긴 개발권을 시장에서 팔 수 있게 하는 제도입니다. 서울시가 이러한 용적이양제 도입을 위해 논의를 지속해왔던 배경과 영향에 대해 알아보겠습니다.
목차
용적이양제는 용적률을 거래할 수 있도록 허용하는 제도입니다. 이미 뉴욕, 도쿄 같은 대도시에서는 용적이양제와 유사한 형태로 실행중인데요. 우선 해당 제도에 대해 이해하기 위해 용적률이 무슨 뜻인지 살펴보겠습니다.
용적률은 대지면적 대비 건축물의 연면적(건물의 바닥 면적 전부 더한 값) 비율을 뜻합니다. 예를 들어 내가 가진 토지의 크기가 100㎡, 용적률이 500%라면 500㎡ 만큼의 건물을 지을 수 있습니다.
쉽게 생각하면 용적률이 높을수록 건물을 더 크고 높게 지을 수 있는 것입니다.
아래 링크에서 용적률을 직접 조작하며 비교해볼 수 있습니다.
용적이양제를 실시하게 되면 용적률 거래가 가능해집니다. 문화재 보호구역, 비행안전구역 등 각종 규제로 인해 건물을 지을 수 없어 용적률이 남는 땅의 경우 더 높은 건물을 짓고자 하는 도심 개발지에 용적률을 판매할 수 있겠지요.
규제지역의 경우 그동안 발생한 손실을 시장 거래를 통해 보상 받을 수 있고, 경제적 자원은 있지만 낮은 용적률에 묶여 추가 개발이 어려웠던 지역을 활성화 할 수 있게 됩니다.
서울시 발표에 따르면 법령이 겹쳐 적용되는 탓에 허용 용적률을 제대로 쓰지 못하는 땅의 규모가 약 152만㎡에 달합니다.
이를 해결하기 위해 2025년 2월 서울시는 ‘서울특별시 용적이양제 운영에 관한 조례’ 제정을 위한 입법을 예고했습니다. 그리고 당해 하반기 전국 최초로 용적이양제 본격 시행을 목표로 사업을 진행했습니다. 이러한 서울시의 용적이양제 추진에는 여러 배경이 있습니다.
문화유산 주변 지역 혹은 장애물 표면 제한구역 등 여러 규제로 인해 개발이 어려운 땅은 방치할 수 밖에 없었습니다. 보존 구역을 정비하기 위해서는 연관된 규제, 법 자체를 변경해야 하기 때문에 사실상 불가능합니다.
이러한 사회적 손실을 해결하기 위해 막대한 예산을 투입할 수는 없기에 그동안 방치할 수 밖에 없었지만, 용적이양제가 도입된다면 시장을 통해 금전적 보상을 얻을 수 있게 됩니다.
서울 곳곳의 저층 노후 지역은 개발 수요가 있어도 용적률의 한계 때문에 수익성 높은 프로젝트가 되기 어렵습니다. 많은 집을 판매해 분양 수입을 얻고자 하는 건설사 입장에서 건물을 낮게 지을 수 밖에 없는 구역에서 굳이 무리하게 사업을 진행할 필요가 없는 것이지요. 용적이양제를 통해 추가 용적률을 얻게 된다면 이러한 문제를 해결할 수 있습니다.
이와 더불어 수요가 풍부한 여의도, 삼성역 등 서울 도심부 지역을 고밀도로 개발하는 것도 가능해집니다. 그동안 더 많은 자원을 투입하여 경쟁력을 높이고자 했던 프로젝트가 활성화되고, 획일적인 용적률을 적용받던 도심부에 활력을 불어 넣을 수 있습니다.
종합해보면 용적이양제는 보존과 개발의 공존을 위한 제도입니다. 서울 곳곳에 존재하는 문화재와 자연 배경은 확실하게 보존하면서 경관을 유지합니다. 대신 보존을 인해 발생한 손실에 대해 적절한 보상을 통해 도심부 건설에 집중할 수 있게 됩니다. 역사적인 풍경과 현대의 고층 스카이라인 이미지가 공존하는 도시를 만드는 것이지요.
서울시는 용적이양제에 대한 컨퍼런스까지 개최하며 적극적인 모습을 보였지만 2026년 4.24일 기준 여전히 도입은 지연되고 있습니다. 우선 서울시 단독 시행에 대한 국토교통부의 우려가 있었습니다. 시의 조례와 국토 법률이 충돌하는 것에 대한 난색을 표한 것입니다.
용적률 거래를 허용하는 상위 법이 개정되지 않는다면 조례를 단독으로 추진하기는 어려운 상황입니다.
또한 용적 거래에 대한 조세 처리 기준이 없다는 것 역시 문제입니다. 경제적 권리를 사고 파는 것에 어떤 세금을 얼만큼 부여할지 결정하지 못한 상황에서 거래를 진행할 수 없습니다. 기획재정부와 협의가 필요한 부분이지만 법률이 제정되지 않은 상황에서 적극적인 협의가 이루어질 것을 기대하기 힘듭니다.
26년 6월 지방선거가 예정되어 있기에 그전까지 지연될 가능성이 높습니다. 선거 결과에 따라 이전까지의 논의가 백지화될 수도 있습니다. 결국 용적이양제 국민적 공감대가 형성되지 않는 이상, 누군가 선뜻 나서서 추진하기 어려운 상태입니다.
뉴욕과 도쿄는 용적률 거래에 대한 이야기가 나올 때 자주 등장하는 도시입니다. 용적률을 거래한다는 핵심은 유사하지만, 각자 도시에 상황에 맞추어 조금씩 다른 정책을 사용하고 있습니다.
자본주의를 대표하는 미국 답게, 개발 권리를 거래할 수 있는 제도가 체계화 되어 있습니다. 뉴욕시는 규정을 충족하는 경우에 한해서, 개발권(TDR)을 판매할 수 있습니다. 기본 용적률 이상의 건물을 짓기를 원하는 구역에 매각하는 것입니다. 이를 통해 일반 규정으로는 불가능한 높이의 초고층 빌딩을 건설할 수 있게 되었습니다.
최근에는 옆 건물의 미사용 공중 공간인 공중권을 사적 계약을 통해 매입하여 건물 높이에 합산하는 방식도 사용합니다. 실제로 2015년에 완공된 432 Park Avenue는 주변 저층 건물들의 공중권을 매입하여 무려 426m(96층)의 높이를 실현했습니다.
도쿄의 경우 용적률의 여유가 있지만 개발할 수 없는 경우 특례를 적용하여 용적률을 이전할 수 있도록 하였습니다. 이 제도를 통해 역사환경 보존과 도심개발이라는 두가지 목적을 달성한 것이지요.
대표적으로 다루노우치는 도쿄역의 용적률을 이양 받아 도쿄 최대의 업무지구를 건설하였습니다. 역사성을 가진 도쿄역 복원을 위해 용적률을 판매하였고 이를 통해 공공 목적 사업인 건물 보전 비용 확보에 성공한 사례입니다.
용적이양제가 도입된다면 이전에 말한 저평가 토지주가 시장 거래를 통해 손실을 보상받을 수 있게 됩니다. 또한 교통이 편리하고 핵심 업무가 이루어지는 지역의 개발을 활성화하여 더 많은 공간을 확보할 수 있습니다.
기존에 서울시는 대규모 정비사업 진행 시 수년간 지구단위계획을 통해 용적률을 높여주고 그 대가로 공공기여금을 받아 주변부 개발을 추진해왔습니다. 성수 시멘트 부지 공사, 현대자동차 GBC가 대표적인 예시입니다.
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용적이양제가 도입된다면 오랜 합의 기간을 거치지 않고도 빠르게 공공 시설을 위한 예산을 마련할 수 있게 됩니다.
앞서 살펴봤던 국토와 조세 법령의 제대로 마련되지 않은 채 시행된다면 불필요한 사회적 비용이 발생할 수 있습니다.
또한 개발이 사업성이 높은 지역에 더욱 편중되어서 서울시의 고른 발전이 저해된다는 우려도 존재합니다. 지금도 서울시 특정 지역에만 건설 수요가 쏠리는 상황인데 그 현상이 더욱 심화될 수 있다는 것입니다.
만약 그런 일이 일어난다면 현재 정부에서 집값 안정을 최우선 과제로 추진하고 있는 상황에서, 집중 개발이 되려 양극화로 이어져 물거품이 될 수 있습니다.
또한 용적이양제로 인해 교통 인프라가 집중되어 있는 지역의 추가 공급이 이어지고 투기 수요가 심화된다면 결국 지역간 격차가 커지게 됩니다. 수도권 과밀화는 다양한 사회 문제와 얽혀 있기 때문에 손쉽게 용적률을 거래를 허용할 수 없는 것입니다.
Q. 용적률 이양제와 결합건축은 어떻게 다른가요?
A. 결합건축은 건축법상 인접한 2개 이상 필지를 묶어 하나의 허가를 받는 방식입니다. 적용 범위가 인접 필지로 한정되고 거래 시장이 없다는 차이가 있습니다. 반면 용적률 이양제는 물리적으로 떨어진 지역 간 용적 거래를 허용하며, 시장 가격으로 운영되지요.
Q. 서울시가 조례만으로 먼저 시행할 수 있나요?
A. 서울시는 가능하다는 입장이고, 국토부는 상위법 개정이 선행돼야 한다고 보고 있습니다. 현재 제도화 경로는 ① 법률 개정 후 조례 제정 ② 시행령과 조례 동시 추진 ③ 조례 먼저 시행 후 법령 정비 세 가지가 논의 중이지만, 용적이양제의 파급력을 고려해볼 때 실제 실행까지 시간이 걸릴 것으로 예상됩니다.
용적률을 어쩌면 건설 산업에서 가장 중요한 요소 중 하나입니다. 건설 전 과정에 용적률이 관여되고 있다는 것은 과장이 아닙니다. 초기 사업을 기획할 때 수익성을 결정하고 설계에 출발점이 됩니다. 또한 인허가를 받기 위해서는 지정된 용적률을 초과해서는 안됩니다. PF를 진행함에 있어서도 수익률 계산에 핵심 변수가 되는 수치입니다. 용적률에 따라 준공된 건축물의 결과가 달라지기 때문에 그 건축물을 이용하는 일반 사람들도 영향을 받는 셈이지요.
이처럼 용적이양제는 단지 용적률을 거래하는 제도일 뿐임에도 건설 산업에 미칠 파급효과가 굉장히 큽니다. 법률적으로는 대비가 완벽해도 실제 현실에서의 적용은 다른 문제이기 때문입니다. 여전히 도입이 지연되고 있는 상황에서 과연 용적이양제 적용의 첫 사례가 언제쯤 나올지, 그 영향은 어떤 모습으로 나타날지 지켜보시길 바랍니다.
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